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融关研究 || 碳资产交易的法律风险识别及案例分析

发布时间:2022-01-27    作者:融关律师事务所

前言

2011年10月,中国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等两省五市开展碳排放权交易试点,后福建、四川也启动建设了本省碳排放权交易试点工作。2020年12月29日,生态环境部印发《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》,将2225家企业纳入全国重点排放单位名单。2021年2月1日,生态环境部颁布的《碳排放权交易管理办法(试行)》施行。2021年5月17日,生态环境部同时发布《碳排放权登记管理规则(试行)》、《碳排放权交易管理规则(试行)》、《碳排放权结算管理规则(试行)》三项规则。至此,碳排放交易的法律框架基本搭建。2021年6月22日,上海环境能源交易所股份有限公司发布《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》,全国碳排放权交易拉开序幕。相信在今后的碳排放权交易活动过程中,相关的法律风险会慢慢凸显出来。

不同于传统市场交易活动,由于碳排放权交易标的、交易规则、交易方式和交易流程的特殊性,回顾试点地区碳排放交易情况,尽管目前诉诸法院的案件并不多见,但碳排放权交易已经呈现出其自身特有的法律风险。如果对碳排放权的法律风险进行分类,目前主要体现在行政法律风险和民事法律风险。

 

第一章 风险识别

一、行政法律风险

碳排放权交易带有很强的政策导向,在碳排放权交易和履约过程中,行政法律风险随处可见。纵观各地的试点实践,地方立法时均会对管控单位、第三方核查机构的法律责任进行明确规定。

(一)重点排放单位的行政法律风险

试点地区在进行碳排放交易试点时,均是立法先行,从地方立法的层面规定了管控单位的法律风险,涉及到未履行报告义、未按照规定接受核查、未履行配额清缴义务,这些行为引发的风险主要体现在行政处罚上,以及由此衍生出的与行政处罚相关的行政复议、行政诉讼案件等。

目前,北京、天津、深圳、上海、广东、湖北、福建等均在地方立法中设置了对于管控单位的行政处罚。

(1)北京市

2013年12月27日,北京市人民代表大会常务委员会在公布的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》中第四条规定,未按规定报送碳排放报告或者第三方核查报告的,由市人民政府应对气候变化主管部门责令限期改正;逾期未改正的,可以对排放单位处以5万元以下的罚款。重点排放单位超出配额许可范围进行排放的,由市人民政府应对气候变化主管部门责令限期履行控制排放责任,并可根据其超出配额许可范围的碳排放量,按照市场均价的3至5倍予以处罚。

2014年5月5日,北京市发展和改革委员会公布《关于印发规范碳排放权交易行政处罚自由裁量权规定的通知》,对于行政处罚进行了非常详细的规定。2015年6月18日,北京市发改委还点名国家开发银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、北京城承物业管理有限责任公司等14家没有完成清算和履约的重点排放单位,市发改委相关负责人介绍,按照市发展改革委《关于印发规范碳排放权交易行政处罚自由裁量权规定的通知》(京发改规[2014]1号)规定,各重点排放单位应在10个工作日内完成碳排放配额的清算(履约),对未在6月30日前完成履约的重点排放单位,市发改委将依据《决定》按照市场均价的3至5倍予以处罚。

(2)天津市

早在2013年,天津市就颁布了《天津市碳排放权交易管理暂行办法》,期间几经修改,2020年6月10日,天津市人民政府办公厅印发了最新的《天津市碳排放权交易管理暂行办法》。该办法第二十七条规定,市生态环境局将纳入企业履约情况向财政、税务、金融、市场监管等有关部门通报,并向社会公布。纳入企业未履行遵约义务,差额部分在下一年度分配的配额中予以双倍扣除。

(3)上海市

《上海市碳排放管理试行办法》对于管控单位的法律责任做了比较全面的规定。在该办法中,以第三十七条、三十八条、三十九条、四十条的篇幅对纳入配额管理单位的行政处罚进行了规定。涉及到未履行报告义务的处罚、未按照规定接受核查的处罚、未履行配额清缴义务的处罚、行政处理措施等,其中第三十九条规定了未履行配额清缴义务的的处罚。该条规定,纳入配额管理的单位未按照本办法第十六条的规定履行配额清缴义务的,由市发展改革部门责令履行配额清缴义务,并可处以5万元以上10万元以下罚款。

(4)深圳市

《深圳经济特区碳排放管理若干规定》第八条规定,碳排放管控单位违反本规定,超出排放额度进行碳排放的,由市政府碳排放权交易主管部门按照违规碳排放量市场均价的三倍予以处罚。

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》对于管控单位的法律责任进行了更细致的规定。

该办法第七十条规定,管控单位违反本办法第三十条的规定,虚构、捏造碳排放或者统计指标数据的,由主管部门责令限期改正,并处与实际碳排放量的差额乘以违法行为发生当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。

第七十一条规定,管控单位和核查机构违反本办法第三十条的规定,相互串通虚构或者捏造数据的,由主管部门责令限期改正,并分别对管控单位和核查机构处以实际碳排放量的差额乘以违法行为发生当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。

第七十五条规定,管控单位违反本办法第三十六条第一款的规定,未在规定时间内提交足额配额或者核证自愿减排量履约的,由主管部门责令限期补交与超额排放量相等的配额;逾期未补交的,由主管部门从其登记账户中强制扣除,不足部分由主管部门从其下一年度配额中直接扣除,并处超额排放量乘以履约当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。

管控单位违反本办法第三十六条第二款的规定,未在迁出、解散或者破产清算之前完成履约义务的,由主管部门责令限期补交与超额排放量相等的配额;逾期未补交的,由主管部门从其登记账户中强制扣除,不足部分由管控单位继续补足,并处超额排放量乘以履约当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。

(5)广东省

《广东省碳排放管理试行办法》第三十五条,违反本办法第七条规定,控排企业和单位、报告企业有下列行为之一的,由省生态环境部门责令限期改正;逾期未改正的,并处罚款:(一)虚报、瞒报或者拒绝履行碳排放报告义务的,处1万元以上3万元以下罚款。(二)阻碍核查机构现场核查,拒绝按规定提交相关证据的,处1万元以上3万元以下罚款;情节严重的,处5万元罚款。

第三十六条,违反本办法第十八条规定,未足额清缴配额的企业,由省生态环境部门责令履行清缴义务;拒不履行清缴义务的,在下一年度配额中扣除未足额清缴部分2倍配额,并处5万元罚款。

(6)湖北省

2014年3月17日湖北省人民政府常务会议审议通过《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》,自2014年6月1日起正式施行。

第四十六条,企业违反本办法第十九条规定,每年5月份最后一个工作日前,企业没有向主管部门缴还与上一年度实际排放量相等数量的配额和(或者)中国核证自愿减排量(CCER)的,由主管部门按照当年度碳排放配额市场均价,对差额部分处以1倍以上3倍以下,但最高不超过15万元的罚款,并在下一年度配额分配中予以双倍扣除。

第四十七条,企业违反本办法第三十二条未制定下一年度碳排放监测计划,明确监测方式、频次、责任人等,并在每年9月份最后一个工作日前提交主管部门,和第三十三条每年2月份最后一个工作日前,没有向主管部门提交上一年度真实完整的碳排放报告的,主管部门予以警告、限期履行报告义务,可以处1万元以上3万元以下的罚款。

第四十八条企业违反本办法第三十七条规定、没有配合第三方核查机构核查,导致无法进行有效核查的,主管部门予以警告、限期接受核查。逾期未接受核查的,对其下一年度的配额按上一年度的配额减半核定。

(8)福建省

《福建省碳排放权交易管理暂行办法》第三十六条,违反本办法第二十五条第一款、第二十六条第一款规定,虚报、瞒报、拒绝履行碳排放报告义务,或者拒绝、干扰、阻挠第三方核查机构现场核查,拒绝提交相关材料的,由设区的市人民政府碳排放权交易主管部门责令限期改正,逾期未改正的,处以1万元以上3万元以下罚款。

第三十八条,违反本办法第二十九条规定,重点排放单位未足额清缴配额的,由设区的市人民政府碳排放权交易主管部门责令其履行清缴义务;拒不履行清缴义务的,在下一年度配额中扣除未足额清缴部分2倍配额,并处以清缴截止日前一年配额市场均价1至3倍的罚款,但罚款金额不超过3万元。

(二)核查机构的行政法律风险

第三方核查机构在碳排放交易过程中扮演了非常重要的作用,因此,各地方在进行碳排放权交易试点时,在立法中也均对第三方核查机构规定了罚则。

(1)北京市

北京在《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》第十九条规定,市发展改革委会同相关部门对违反碳排放权交易管理的报告单位和第三方核查机构依规处理,将违规行为予以通报,并向企业信用信息系统主管部门提供相关信息。

(2)天津市

2020年6月10日,天津市人民政府办公厅印发了最新的《天津市碳排放权交易管理暂行办法》。该办法第二十七条规定,对第三方核查机构出具虚假核查报告等违反相关规定的行为,将予以通报,三年内不得在本市从事碳核查业务。

(3)上海市

《上海市碳排放管理试行办法》第四十一条对于第三方机构的责任进行了规定,对于出具虚假、不实核查报告的,核查报告存在重大错误的,未经许可擅自使用或者发布被核查单位的商业秘密和碳排放信息的,由市发展改革委部门责令限期改正,处以3万元以上10万元以下罚款。

为进一步规范上海市碳排放管理工作,加强碳排放数据质量管理,2020年12月25日,上海市生态环境局还印发了上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法(修订版)》,对第三方核查机构及核查人员,以及核查机构的碳排放核查活动的管理进行了全面的规定,其中也引用了《上海市碳排放管理试行办法》第四十一条对于第三方机构的行政处罚条款。

(4)深圳市

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》中对于第三方核查机构的行政法律责任也进行了规定。

如第七十二条,核查机构违反本办法第三十二条第一项的规定,出具虚假报告或者报告严重失实的,由主管部门责令限期改正,并处与实际碳排放量的差额乘以违法行为发生当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。给管控单位造成损失的,依法承担赔偿责任。

第七十三条,核查机构违反本办法第三十二条第三项的规定,与控排单位有其他利害关系,违反公平竞争原则的,由主管部门责令限期改正,并处五万元罚款;情节严重的,处十万元罚款。

第七十四条,碳核查机构或者统计指标数据核查机构违反本办法第三十二条第四项的规定,泄露管控单位信息或者数据的,由主管部门或者市统计部门责令限期改正,并处五万元罚款;情节严重的,处十万元罚款。给管控单位造成损失的,应当依法承担赔偿责任。

(5)广东省

《广东省碳排放权管理试行办法》第三十八条,从事核查的专业机构违反本办法第八条第二款规定,有下列情形之一的,由省生态环境部门责令限期改正,并处3万元以上5万元以下罚款:(一)出具虚假、不实核查报告的;(二)未经许可擅自使用或者发布被核查单位的商业秘密和碳排放信息的。

(6)湖北省

《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》第三十五条规定,第三方核查机构应当独立、客观、公正地对企业的碳排放年度报告进行核查,在每年4月份最后一个工作日前向主管部门提交核查报告,并对报告的真实性和完整性负责。如果第三方核查机构违反上述规定,第五十条规定了相应的行政处罚,主管部门予以警告。有违法所得的,没收违法所得,并处以违法所得1倍以上3倍以下,但最高不超过15万元的罚款;没有违法所得的,处以1万元以上5万元以下的罚款。

(7)福建省

《福建省碳排放权交易管理暂行办法》第三十七条,违反本办法第二十六条第二款、第三十四条规定,第三方核查机构有下列行为之一的,由设区的市人民政府碳排放权交易主管部门责令限期改正;逾期未改正的,处以1万元以上3万元以下罚款;给重点排放单位造成经济损失的,依法承担民事赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)出具虚假、不实核查报告;(二)核查报告存在重大错误;(三)泄露被核查单位的商业秘密;(四)违规参与碳排放权市场交易的。

二、民事法律风险

碳排放交易过程中的民事法律风险,主要是由于碳排放交易过程中引发的法律风险,比如因为违约而导致的法律风险,因为政策变动导致的交易无法履行的法律风险等等。涉及的主体主要是交易双方,有时也会涉及到交易所。笔者以“碳排放”为关键词,在北大法宝、裁判文书网中进行检索,目前这类案件比较少。据了解,部分仲裁机构也曾仲裁过涉及碳排放权的案件。

在2021年1月1日正式施行的《中华人民共和国民法典》中,也规定了民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。2021年7月16日,全国碳排放权交易正式启动。我国作为碳市场大国,碳排放权交易启动后,涉及碳排放权交易的中介合同纠纷可能将进一步增多。

三、其他法律风险

关于碳排放权的其他法律风险,主要是规定在各个试点城市的立法中,地方在试点碳排放权时,除了对管控单位设置了行政处罚,也通过立法设置了一些更加柔性的条款,倒逼企业的履约行为,我们称这种法律风险为其他风险。

(1)天津市

天津在《天津市碳排放权交易管理暂行办法》规定,纳入企业未按规定履行碳排放监测、报告、核查及遵约义务的,3年内不得享受纳入企业融资支持和财政支持优惠政策。

(2)上海市

《上海市碳排放管理试行办法》中也规定,对于未履约的管控单位,(一)将计入信用信息记录,并向社会公布,(二)取消两年节能减排专项资金支持资格,以及3年内参与市节能减排先进集体和个人评比的资格,(三)不予受理下一年度新建固定资产投资项目节能评估报告表或者节能评估报告书。

(3)深圳市

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》对于未履约的管控单位,(一)纳入信用记录并曝光,通知金融系统征信信息管理机构,(二)取消财政资助,(三)通报国资监管机构,纳入国有企业绩效考核评估体系。

(4)广东省

《广东省碳排放权管理试行办法》规定,将记入该企业(单位)的信用信息记录。

(5)湖北省

《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》则通过以下措施来促使管控单位履约:(一)建立碳排放权履约黑名单制度,将未履约企业纳入相关信用信息记录,(二)纳入国有企业绩效考核评价体系,通报国资监管机构,(三)不得受理未履约企业的国家和省节能减排的项目申报,不得通过该企业新建项目的节能审查。

(6)福建省

《福建省碳排放权交易管理暂行办法》也制定了相关约束机制:(一)通过各官方媒体、“信用福建”网站或省经济信息中心网站等平台向社会公布其失信行为,并同步报送省公共信用信息平台,(二)在安排预算内投资、财政专项资金时,减少扶持力度或取消申请资格。

 

第二章 案例分析

如前所述,碳排放权交易法律风险存在于碳排放交易的各个阶段以及各个主体之间。从确定碳排放配额,到参与碳排放交易,再到碳排放配额清缴,其中涉及的主体包括管控单位、第三方核查机构、交易所等等。各主体在参与碳排放权交易相关活动,实现绿色低碳发展时,也要防范自身的法律风险。这一章,我们就通过几个典型案例来对碳排放交易过程中的风险进行分析。

一、深圳翔峰容器有限公司与深圳市发展和改革委员会行政处罚案

(一)案件概述

本案系由深圳翔峰容器有限公司(以下简称“翔峰公司”)未按时足额履行2014年度碳排放履约义务引发,深圳市发展改革委作出深发改罚〔2015〕1号《深圳市发展和改革委员会行政处罚决定书》,翔峰公司对该行政处罚决定书不服,向法院提起行政诉讼。本案经一审法院审理,认为翔峰公司的理由不成立,驳回了翔峰公司的诉讼请求。翔峰公司不服一审判决,向深圳市中级人民法院进行上诉,要求依法予以改判,后二审法院经审理,驳回了翔峰公司的上诉,维持原判。

(二)一审法院认定的事实

(1)翔峰公司2014年度目标碳强度为2.362吨/万元

2013年4月7日深圳市发改委确认翔峰公司2014年度目标碳强度为2.119吨/万元。2014年5月4日深圳市人民政府《关于碳交易有关问题的会议纪要》载明同意翔峰公司等24家企业的目标碳强度调整方案。2014年5月15日,深圳市发改委作出深发改〔2014〕472号《深圳市发展改革委关于调整艾默生网络能源有限公司等35家管控企业目标碳强度的通知》,对有关管控企业2013年-2015年目标碳强度进行调整,其中翔峰公司调整后的2014年度目标碳强度为2.362吨/万元。

(2)翔峰公司2014年度碳排放总排放量为6614.15吨二氧化碳当量

深圳市环通认证中心有限公司接受翔峰公司的委托对其2014年度的温室气体排放情况进行核查,该司于2015年4月16日出具的《深圳市碳排放权交易组织温室气体排放核查报告》载明:翔峰公司2014年1月1日至2014年12月31日的温室气体直接排放量为5.91吨二氧化碳当量,能源间接温室气体排放量为6608.24吨二氧化碳当量,总排放量为6614.15吨二氧化碳当量。翔峰公司在《企业温室气体排放核查信息确认书》中确认上述信息及数据正确无误。深圳市统计局2015年5月11日向深圳市发改委作出《深圳市统计局关于确定管控单位2014年统计指标数据的函》,载明翔峰公司2014年增加值为7136千元。

(3)翔峰公司2014年度配额短缺量为4928吨,深圳市发改委告知翔峰公司应于2015年6月30日前按照2014年实际碳排放量在注册登记簿完成履约

2015年5月20日,深圳市发改委向翔峰公司送达了深发改〔2015〕575号《深圳市发展改革委关于确定管控单位2014年实际配额数量和实际碳排放量的通知》,告知翔峰公司:依据翔峰公司提交的经第三方核查机构核查的2014年碳排放报告和经市统计部门核定的2014年统计指标数据,确定翔峰公司2014年度目标碳强度为2.362吨/万元,实际工业增加值为714万元,实际配额数量为1686吨,实际碳排放量为6614吨,配额短缺量为4928吨,深圳市发改委据此在深圳市碳排放权注册登记簿调整翔峰公司2014年的实际配额数量,翔峰公司应于2015年6月30日前按照2014年实际碳排放量在注册登记簿完成履约。

(4)翔峰公司未按时足额履行2014年度碳排放履约义务

2015年7月1日,经深圳市碳排放注册登记簿系统查询,深圳市发改委发现翔峰公司作为碳排放管控单位,存在未按时存在未按时足额履行2014年度碳排放履约义务的情况。

(5)深圳市发改委告知翔峰公司补交超额配额

2015年7月2日,深圳市发改委向翔峰公司发出深发改〔2015〕749号《深圳市发展改革委关于责令深圳翔峰容器有限公司补交配额的通知》,要求翔峰公司在2015年7月10日前补交与翔峰公司公司超额排放量相等的配额(4928吨),并在深圳商报上对未按时足额履行2014年度碳排放履约义务的管控单位进行了公告。

深圳排放权交易所有限公司2015年7月11日向深圳市发改委作出《关于2015年上半年深圳工业配额成交数据的报告》,载明2015年1月1日至2015年6月30日深圳2014配额的平均价格为42.86元/吨。

(6)深圳市发改委对翔峰公司进行了调查

2015年7月21日,深圳市发改委依法对翔峰公司进行了调查。翔峰公司授权委托人李意在询问笔录中称,翔峰公司单位属于深圳碳排放权交易管控单位,不存在迁出本市行政区域或者解散、破产的情况。该单位已经收到相关通知文件,知道该单位2014年度实际碳排放配额数量和实际碳排放量,也知道应当于每年6月30日之前向主管部门提交与其上一年度实际碳排放量相等的配额及其可使用的核证自愿减排量之和来完成履约义务,但该单位未在2015年6月30日前完成相关履约义务。该单位已收到深圳市发改委发出的《深圳市发展改革委关于责令深圳翔峰容器有限公司补交配额的通知》,知道应该在2015年7月10日前补交与其超额碳排放量相等的配额,逾期未补交会被主管部门予以相应的处罚。但翔峰公司认为,其用电量方面比2013年有大幅下滑,工业产值受市场影响产值有下滑,不明白用电量少了为何还要提交这么多的配额,因此未按照前述通知的要求在2015年7月10日前补交与其超额碳排放量相等的配额。

(7)深圳市发改委对翔峰公司作出了行政处罚

2015年8月4日,深圳市发改委作出深发改违〔2015〕1号《深圳市发展和改革委员会违法行为通知书》,告知翔峰公司:翔峰公司涉嫌未按时足额履行2014年度碳排放履约义务的违法行为,违反了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第三十六第一款的规定,且未按《深圳市发展改革委关于责令深圳翔峰容器有限公司补交配额的通知》的要求补交与翔峰公司超额排放量相等的配额。根据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第七十五条第一款的规定,拟从翔峰公司2015年度配额中扣除翔峰公司2014年度未足额补交的配额,并处翔峰公司2014年超额排放量(4928吨)乘以履约当月(2015年6月)之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格(42.86元/吨)三倍的罚款,计人民币633642.24元。深圳市发改委于2015年8月6日向翔峰公司邮寄送达了上述通知书。

2015年8月19日,深圳市发改委与翔峰公司的申请举行了听证。

2015年9月7日,深圳市发改委作出深发改罚〔2015〕1号《深圳市发展和改革委员会行政处罚决定书》,认定翔峰公司存在未按时足额履行2014年度碳排放履约义务的行为,违反了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第三十六第一款的规定,且未按《深圳市发展和改革委员会关于责令翔峰容器有限公司补交配额的通知》的要求补交与其超额排放量相等的配额,根据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第七十五条第一款的规定,决定对翔峰公司处以从翔峰公司2015年度配额中扣除翔峰公司2014年度未足额补交的配额,并处翔峰公司2014年超额排放量(4928吨)乘以履约当月(2015年6月)之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格(42.86元/吨)三倍的罚款,计人民币633642.24元的行政处罚。

深圳市发改委于2015年9月10日将上述行政处罚决定书送达给翔峰公司。翔峰公司收到后不服,向法院提起行政诉讼。

(三)一审法院意见

(1)未按时足额履约的法律责任

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第十一条第一款第一项规定:“符合下列条件之一的碳排放单位(以下简称管控单位),实行碳排放配额管理:(一)任意一年的碳排放量达到三千吨二氧化碳当量以上的企业;……”第十九条规定:“主管部门应当在每年5月20日前,根据管控单位上一年度的实际碳排放数据和统计指标数据,确定其上一年度的实际配额数量。管控单位的实际配额数量按照下列公式计算:(一)属于单一产品行业的,其实际配额等于本单位上一年度生产总量乘以上一年度目标碳强度;(二)属于其他工业行业的,其实际配额等于本单位上一年度实际工业增加值乘以上一年度目标碳强度;……”第三十六条第一款规定:“管控单位应当于每年6月30日前向主管部门提交配额或者核证自愿减排量。管控单位提交的配额数量及其可使用的核证自愿减排量之和与其上一年度实际碳排放量相等的,视为完成履约义务;”第七十五条第一款规定:“管控单位违反本办法第三十六条第一款的规定,未在规定时间内提交足额配额或者核证自愿减排量履约的,由主管部门责令限期补交与超额排放量相等的配额;逾期未补交的,由主管部门从其登记账户中强制扣除,不足部分由主管部门从其下一年度配额中直接扣除,并处超额排放量乘以履约当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。”

(2)翔峰公司是否存在未按时足额履约的情形

翔峰公司2014年度实际碳排放量为6614吨,依照上述规定应属于碳排放管控单位,其2014年度目标碳强度为2.362吨/万元,其2014年度的实际配额应为2.362吨/万元×;714万元=1686吨。翔峰公司的实际碳排放量超过了其实际配额,且未能在2015年6月30日前足额履行2014年度碳排放履约义务,也未按照深圳市发改委的要求补交与其超额排放量相等的配额,违反了上述办法的规定。深圳市发改委据此作出深发改罚〔2015〕1号《深圳市发展和改革委员会行政处罚决定书》,对翔峰公司处以从翔峰公司2015年度配额中扣除翔峰公司2014年度未足额补交的配额,并处翔峰公司2014年超额排放量(4928吨)乘以履约当月(2015年6月)之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格(42.86元/吨)三倍的罚款,计人民币633642.24元的行政处罚,符合规定,程序合法,适用法律正确,法院予以支持。

(3)碳排放总量认定的依据是否合理

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第十四条规定,主管部门应当根据目标排放总量、产业发展政策、行业发展阶段和减排潜力、历史排放情况和减排效果等因素综合确定全市碳排放权交易体系的年度配额总量(以下简称年度配额总量)。第八十二条规定,排放总量,是指所有管控单位在某个固定时期内允许排放二氧化碳的最大数量,等于主管部门在该固定时期内分配的配额总量和允许使用的核证自愿减排量之和;配额总量,是指可以由主管部门分配给所有管控单位,允许管控单位排放二氧化碳的最大配额数量。根据上述规定,碳排放总量是根据其在某个固定时期内允许排放二氧化碳的总量确定,碳排放配额总量是根据目标排放总量、产业发展政策、行业发展阶段和减排潜力、历史排放情况和减排效果等因素综合确定,与企业上一年度实际工业增加值密切相关,故,翔峰公司关于其2014年度用电量比2013年度减少,碳排放总量也应相应减少的主张,缺乏事实和法律依据,法院不予采信。

综上所述,翔峰公司诉请撤销深圳市发改委作出的深发改罚〔2015〕1号《深圳市发展和改革委员会行政处罚决定书》,理由不成立,法院不予支持,依法应予以驳回。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回翔峰公司深圳翔峰容器有限公司的诉讼请求。

(四)二审法院的意见

本案争议的主要问题是深圳市发改委确定的翔峰公司2014年度碳排放实际配额和实际碳排放量是否正确,对翔峰公司作出的行政处罚程序是否合法。

(1)深圳市发改委确定的翔峰公司2014年度碳排放实际配额和实际碳排放量是否正确

《深圳经济特区碳排放管理若干规定》第四条规定:“市政府碳排放权交易主管部门在碳排放总量控制的前提下,根据公开、公平、科学、合理的原则,结合产业政策、行业特点、碳排放管控单位的碳排放量等因素,确定碳排放管控单位的碳排放额度。碳排放管控单位应当在其碳排放额度范围内进行碳排放。”《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第十九条第二款规定了管控单位的实际配额数量计算公式,翔峰公司作为塑料化纤、纺织、金属及非金属制造和压延业中的塑料橡胶制品业企业,不属于单一产品行业企业,其碳排放实际配额数量计算公式为“本单位上一年度实际工业增加值乘以上一年度目标碳强度”。其中,翔峰公司的2014年实际工业增加值由《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第五条第二款规定的市统计部门负责核算,市统计部门核算的翔峰公司2014年工业增加值为人民币714万元,结合上一年度目标碳强度2.362吨/万元,计算翔峰公司2014年可获得的实际配额数量为1686.468吨。深圳市发改委核定为1686吨,其误差不构成不合理的实质性错误,翔峰公司亦无异议,可以予以确认。因没有上位法对碳排放实际配额计算公式作出统一的具有强制力的规定,政府规章《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》依据经济特区法规《深圳经济特区碳排放管理若干规定》的授权规定的计算公式没有违反上位法,应当予以执行,翔峰公司关于实际配额计算公式不合理的主张本院不予支持。

《深圳经济特区碳排放管理若干规定》第七条第一款规定:“碳排放管控单位应当向市政府碳排放权交易主管部门提交经第三方核查机构核查的年度碳排放报告。”第三方核查机构和核查人员是由《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第五条第二款规定的市市场监督管理部门进行监督管理,翔峰公司委托的核查机构属于市市场监督管理部门公布的备案核查机构名录范围,翔峰公司没有证据证明核查机构不具有相应资质且不知道核查机构作出的核查报告。核查机构对翔峰公司2014年度实际碳排放量核查结果为6614.15吨,并于2015年4月16日经翔峰公司书面确认,于2015年4月23日向深圳市发改委提交。深圳市发改委确认实际碳排放量为6614吨,与实际碳排放量数据误差微小,可予以确认。翔峰公司认为2014年度实际用电量减少则实际碳排放量应当减少,这与核查机构核查并经翔峰公司确认的实际碳排放量数据不符,翔峰公司以实际用电量减少主张实际碳排放量应当减少,也是对实际碳排放量的测算标准理解错误。翔峰公司关于核查报告无效的理由不成立,本院不予支持。

(2)对翔峰公司作出的行政处罚程序是否合法

《深圳经济特区碳排放管理若干规定》第八条第一款规定:“碳排放管控单位违反本规定,超出排放额度进行碳排放的,由市政府碳排放权交易主管部门按照违规碳排放量市场均价的3倍予以处罚。”深圳市发改委确定翔峰公司2014年度的实际碳排放量为6614吨,当年度实际配额数量为1686吨,短缺量为4928吨。参照《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第三十六条第一款规定:“管控单位应当于每年6月30日前向主管部门提交配额或者核证自愿减排量。管控单位提交的配额数量及其可使用的核证自愿减排量之和与其上一年度实际碳排放量相等的,视为完成履约义务。”深圳市发改委确定翔峰公司的2014年度实际配额数量和实际碳排放量后,于2015年5月20日向翔峰公司作出书面通知,要求翔峰公司于2015年6月30日前完成履约,但翔峰公司未按照规定时间完成履约。翔峰公司主张是对2014年度碳排放量和实际配额有疑义,因此未在6月30日前完成履约义务,但翔峰公司没有向深圳市发改委提出碳核查结果的复核,其单方疑义不构成不完成履约义务的正当事由,对翔峰公司提出的异议本院不予支持。

《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第七十五条第一款规定:“管控单位违反本办法第三十六条第一款的规定,未在规定时间内提交足额配额或者核证自愿减排量履约的,由主管部门责令限期补交与超额排放量相等的配额;逾期未补交的,由主管部门从其登记账户中强制扣除,不足部分由主管部门从其下一年度配额中直接扣除,并处超额排放量乘以履约当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。”深圳市发改委于2015年7月2日作出责令补交配额的通知,责令翔峰公司于2015年7月10日前补交与超额排放量相等的配额4928吨,并告知了逾期未补交足额配额的处理和处罚后果。翔峰公司收到通知后仍未采取改正措施按时补交足额配额。2015年7月21日,深圳市发改委对翔峰公司的委托代理人进行调查询问,调查翔峰公司未完成2014年度碳排放履约义务的事实并听取了申辩。2015年8月6日,深圳市发改委向翔峰公司送达了违法行为通知书,告知了认定的违法事实、拟作出的处罚种类和理由及翔峰公司陈述申辩和申请听证的权利。翔峰公司提出听证申请后,深圳市发改委于2015年8月13日送达听证通知,于8月19日进行了听证,翔峰公司委托的参加听证人员对深圳市发改委拟作出的行政处罚决定及其相关证据均无异议,对2014年度实际碳排放量、需要提交的配额数量和罚款额度的合理性有异议。2015年9月7日,深圳市发改委根据认定的事实,依据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第三十六条第一款、第七十五条第一款的规定,对翔峰公司作出从2015年度配额中扣除2014年度未足额补交的配额,并处以罚款633642.24元的处罚决定,依据的事实清楚,证据确凿,适用法律正确,处罚程序合法。

综上,翔峰公司认为深圳市发改委作出的处罚决定认定事实错误、处罚程序违法的上诉理由不成立,要求撤销一审判决和行政处罚决定的上诉请求不成立,本院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

(五)律师评析

本案涉及到碳配额清缴环节中管控单位和监管部门的法律义务和监管职责,从该案中,我们可以看到管控单位未及时足额清缴碳配额行政法律风险的全貌,全流程展现了监管部门对碳排放总量计算的依据、碳排放权配额进行核查的情形、碳排放权行政处罚的程序、碳排放权引发行政诉讼的程序。作为管控单位,首先,要了解相关监管部门关于碳配额清缴的法律法规,清楚自己每年的碳配额清缴义务,最好能够聘请专业的碳资产交易顾问,协助完成配额清缴义务。其次,管控单位可以通过改进生产技术,改善生产流程来节能减碳,最后,作为管控单位,也可以通过利用碳汇工具,比如购买碳配额、CCER等有效碳资产来降低自己的减碳成本,从而实现碳中和,履行碳减排义务。 

二、微碳公司与广碳交易中心赔偿责任纠纷案件

(一)案件概述

本案为微碳(广州)低碳科技有限公司(以下简称微碳公司)与东莞通明电力有限公司(以下简称通明公司)、贺进通过广州碳排放权交易中心有限公司(以下简称广碳交易中心)转让广东碳排放配合引发,通明公司没有按约定资金转入其交易账户。微碳公司与通明公司后签订《广东碳排放配额补充协议》,协议约定通明公司同意按《转让合同》违约条款处理,即微碳公司取得通明公司25万吨广东碳排放权配额(其中16.6万吨已于2018年8月14日划拨到微碳公司账户),剩余8.4万吨碳排放权配额通明公司将于2018年11月24日前划拨到微碳公司账户。协议另约定,2018年12月10日前,通明公司有权向微碳公司购回8.4万吨碳排放权配额。此后,通明公司既没有向微碳公司划拨8.4万吨碳排放权配额,也没有支付该8.4万吨碳排放权配额的对价款项。

微碳公司起诉广碳交易中心、第三人通明公司、贺进诉至广州市花都区人民法院,称微碳公司已经履行236,350吨碳排放权配额的交付义务,但广碳交易中心未将对应的价款结算到微碳公司账户,要求广碳交易中心承担赔偿责任,该案经花都区人民法院一审驳回微碳公司诉讼请求,微碳公司不服,上诉至广州市中级人民法院,二审法院作出维持原判的裁决。

(二)一审法院认定的事实

(1)微碳公司与通明公司于2018年签订转让合同购买通明公司的碳排放配额。

微碳公司(甲方)与通明公司(乙方)于2018年签订转让合同,约定:2.1本合同转让广东碳排放配额合计236350吨。3.1转让方式。双方依据有关法律、法规、政策,就本合同项下碳排放配额的转让在广东碳排放交易所的广东碳排放权交易系统上以初始转让、协议转让等适合方式进行。3.2转让价格。甲方转让碳配额给乙方的交易价格为16元/吨,交易总价为3781600元。3.3转让时间。本合同项下的碳排放配额交易将于2018年6月29日(含)发起转让交易。3.5具体转让及支付方式:乙方在2018年6月28日(含)前支付50000元保证金到甲方账户,甲方收到后与广碳交易中心确认,广碳交易中心审核确认后在2018年6月28日将甲方账户中的236350吨碳配额以初始转让的方式划拨至乙方账户。乙方在2018年7月31日前将余款3781600元及交易手续费7563.2元共计3789163.2元转入广碳交易中心账户中,由广碳交易中心审核通过后,从广碳交易中心账户转入甲方账户,甲方收到全部款项后,将50000元保证金原路退回给乙方。该合同第五条其他条款约定,通明公司的法定代表人贺进为通明公司的连带责任保证人,为该合同项下的余款支付及乙方义务履行提供连带责任保证。第三人贺进在该合同“乙方保证人(贺进)签名”处签名。

合同签订后,通明公司向微碳公司支付了50000元保证金(非通过交易系统支付)。广碳交易中心根据该合同及微碳公司、通明公司的要求,于2018年6月28日,在其交易系统完成上述236350吨碳排放权配额的转让划拨,并出具交易凭证。事后,通明公司没有按约定于2018年7月31日将资金转入其交易账户(即没有付款)。因通明公司未能按照《转让合同》约定时间支付合同款项,微碳公司与通明公司于2018年11月20日签订《广东碳排放配额补充协议》,双方协议约定,通明公司同意按《转让合同》违约条款处理,即微碳公司取得通明公司25万吨广东碳排放权配额(其中16.6万吨已于2018年8月14日划拨到微碳公司账户),剩余8.4万吨碳排放权配额通明公司将于2018年11月24日前划拨到微碳公司账户。该协议还约定2018年12月10日前,通明公司有权向微碳公司购回8.4万吨碳排放权配额。此后,通明公司既没有向微碳公司划拨8.4万吨碳排放权配额,也没有支付该8.4万吨碳排放权配额的对价款项。

(2)广碳交易中心交易规则

《广碳交易中心交易规则》第十六条规定,“交易参与人在发起委托申报前,应当确保交易账户中持有满足成交条件的碳排放配额或资金。”第二十六条规定,“广碳交易中心在当天交易结束后进行交易清算。碳排放配额由出让方交易账户转入受让方交易账户;资金通过结算银行由受让方交易账户转入出让方交易账户。”微碳公司据此认为,在涉案碳排放权交易中,广碳交易中心应当核实及保证通明公司的交易资金到位,在微碳公司已支付碳排放权配额的情况下,广碳交易中心负有向微碳公司结算支付交易款项的义务,广碳交易中心并不能以其未收到通明公司缴存的涉案转让款项为由而免责。

(3)通明公司已经申请破产清算。

本案审理期间,通明公司破产清算案正由东莞市第一人民法院审理,微碳公司在该案中已就通明公司尚未支付的涉案转让款申报了债权。

(三)一审法院意见

本案争议焦点在于,在通明公司没有向微碳公司支付涉案碳排放配额转让款的情形下,广碳交易中心是否因此负有向微碳公司赔偿损失的法律责任。本案中,对于交易双方选择的碳排放配额交易模式,广碳交易中心既没有义务保证通明公司的交易账户必须持有满足涉案交易的相应资金,也没有义务保证微碳公司一定可以获得涉案交易款项。因此,微碳公司主张广碳交易中心应向其承担赔偿责任不能成立,具体理由如下。

首先,确保交易账户中持有满足成交条件的碳排放配额或资金,是进行碳排放配额交易双方的义务,而非广碳交易中心的义务。对此,《广碳交易中心交易规则》第十六条已有明确规定,“交易参与人在发起委托申报前,应当确保交易账户中持有满足成交条件的碳排放配额或资金。”微碳公司和通明公司作为交易参与人在广碳交易中心进行碳排放配额交易,应受到该规定的约束。根据《广碳交易中心交易规则》第六条的规定,“交易参与人是指在广碳交易中心进行碳排放配额交易的各方参与人,主要包括:(一)纳入广东省碳排放配额交易体系的排控企业、单位和新建项目企业;(二)符合规定的投资机构、其他组织和个人。”广碳交易中心并不属于交易参与人,因此其并不负有该项义务。

其次,关于广碳交易中心在本案交易模式中应保证通明公司实际拥有与交易申报相对应的资金,缺乏明确的约定,广碳交易中心不负有这样的约定义务。一方面,广碳交易中心与微碳公司之间并没有就此进行特别约定。另一方面,《广碳交易中心交易规则》第二十六条的规定,“广碳交易中心在当天交易结束后进行交易清算。碳排放配额由出让方交易账户转入受让方交易账户;资金通过结算银行由受让方交易账户转入出让方交易账户。”对交易结算时间和结算方式进行了规范,但并未直接规定广碳交易中心在任何交易模式下均负有保证交易参与者实际拥有与交易申报相对应的碳排放配额或资金的义务。

再次,关于广碳交易中心应保证交易参与者实际拥有与交易申报相对应的碳排放配额或资金,缺乏明确的法律规定,广碳交易中心不负有这样的法定义务。无论是《碳排放权交易管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令第17号),还是《广东省碳排放管理试行办法》(广东省人民政府令第197号),虽然规定了交易机构应建立交易风险管理制度,但都没有明确规定交易机构负有保证交易参与者实际拥有与交易申报相对应的碳排放配额或资金的义务。在立法尚未进行明确规定的情况下,仅仅根据“交易机构应建立交易风险管理制度”即一概认定交易机构负有这种保证责任,缺乏充分正当的理由。

最后,微碳公司自愿放弃交易时买方须有资金保障的条件而甘冒风险,应自行承担相应的商业风险。《广碳交易中心交易规则》第十六条的规定,“交易参与人在发起委托申报前,应当确保交易账户中持有满足成交条件的碳排放配额或资金。”既是对交易双方的约束也是对双方权利的保障。然而,微碳公司在本案选择的交易模式,实际已自愿放弃了这一规则的保障。微碳公司与通明公司约定碳配额转让划拨至通明公司账户的时间是2018年6月28日,而关于转让款的支付时间,合同明确约定为“乙方在2018年7月31日前将余款3781600元及交易手续费7563.2元共计3789163.2元转入广碳交易中心账户中”。据此,微碳公司在交易时明知通明公司的交易账户并没有相应的资金,其是自愿在这种情况下先行把自己的碳配额转让划拨给通明公司的。作为专业从事碳排放配额投资业务的商事主体,微碳公司对于碳排放配额转让款项远期交付可能存在的风险是明知的。微碳公司甘冒风险,自愿放弃广碳交易中心既有交易规则的保障,事前又未与广碳交易中心约定保证责任(微碳公司与通明公司法定代表人贺进约定了保证责任),广碳交易中心是根据微碳公司的指示将涉案碳排放配额划拨给通明公司,微碳公司却要求广碳交易中心对通明公司未支付转让款承担赔偿责任,有违诚信。

综上所述,在本案的碳排放权交易模式中,作为提供交易平台和相关服务的广碳交易中心,对于微碳公司和通明公司之间的碳排放权交易,既没有违反约定的义务,也没有违反法定的义务。微碳公司主张广碳交易中心应对通明公司未支付转让款承担赔偿责任,缺乏事实和法律依据,其诉讼请求不能成立。判决驳回微碳公司的诉讼请求。

(四)二审法院意见

二审的争议焦点是广碳交易中心是否应当对微碳公司承担违约赔偿责任。

根据《广碳交易中心交易规则》的规定,广碳交易中心为碳排放权交易提供交易场所、相关设施及交易相关服务,交易参与人对其交易账号发出的交易指令和产生的交易结果承担相应的法律责任,对其所订立的合同承担相应的风险和法律责任。因此,广碳交易中心作为交易平台,而非涉案交易的相对方或者保证方,无法定或者约定的义务承担交易风险。微碳公司作为商业主体,在涉案转让合同中约定先行转让其司的碳配额,其应当自行承担对于碳配额转让款项远期交付可能承担的风险。微碳公司主张涉案交易由广碳交易中心促成或者直接操纵,并未提供相关证据予以证明,本院不予采纳。因此,微碳公司要求广碳交易中心对通明公司未支付碳配额转让款承担赔偿责任无合同或者法律依据,一审法院不予支持并无不当,本院予以维持。

微碳公司还请求调查通明公司在2018年6月20日之前未按时履行碳配额缴清义务的相关资料,因调查内容与本案待证事实无关联性,故本院不予许可。

综上所述,微碳公司的上诉理由均不成立,应予驳回。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。二审判决维持原判,驳回上诉。

(五)律师评析

本案涉及碳排放权交易环节中交易主体和交易平台的法律风险。在本案中,一审、二审法院都提到了碳排放权交易合同当事人是独立的商事交易主体,对碳排放权交易中存在的风险应当明知,而且也应当在交易过程中采取必要的措施预防交易风险发生,碳排放权交易参与人对其交易账号发出的交易指令和产生的交易结果承担相应的法律责任,对其所订立的合同承担相应的风险和法律责任。微碳公司在碳排放权交易合同中约定先行转让碳排放配额后再由通明公司支付转让款的交易方式,这种远期交付的风险必然存在,微碳公司责任不能免除。

但是,该笔交易是经过广碳交易中心作为交易平台完成的。广碳交易中心不仅为碳排放权交易提供交易场所、相关设施及交易相关服务,而且还提供了交易规则,这种规则一旦制定,不仅对碳排放权交易合同当事人有约束力,也应当对自身有约束力,不应超过规则完成交易。尽管广碳交易中心并非涉案交易的相对方或者保证方,但是作为交易平台,是交易的服务方,其未按照交易规则促成交易且造成损失发生,广碳交易中心在碳排放权交易服务合同中是否存在过错,值得进一步思考。

随着全国碳交易市场的的设立,相关的交易规则进一步完善,相信本案中碳资产交易主体所面临的风险可有效避免。2021年5月14日,生态环境部发布《碳排放权登记管理规则(试行)》、《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》,2021年6月23日,上海环境能源交易所发布《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》。根据上述文件内容,交易主体申报卖出交易产品的数量,不得超出其交易账户内可交易数量。交易主体申报买入交易产品的相应资金,不得超出其交易账户内的可用资金,该规则明确了交易平台不得以远期交付的方式撮合碳资产交易。此外,还提到了设立结算风险准备金制度,该准备金是由注册登记机构设立,用于垫付或者弥补因违约交收、技术故障、操作失误、不可抗力等造成的损失。风险准备金应当单独核算,专户存储。交易主体发生交收违约的,注册登记机构应当通知交易主体在规定期限内补足资金,交易主体未在规定时间内补足资金的,注册登记机构应当使用结算风险准备金或自有资金予以弥补,并向违约方追偿。这一规则有效地保障了交易主体在碳资产交易中交易安全,避免违约风险,属于注册登记机构为交易主体设立的兜底条款。

另外,笔者还建议在交易机构内部或行业协会中设立非常设的调解组织,当会员单位因碳资产交易发生争议后,调解组织能够尽快介入争议,依照交易机构的规则和现行法律法规对双方争议进行调解。这样既可以介绍争议双方的时间和资金成本,又可以做到案结事了,真正化解矛盾,节省司法资源。

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